中央财经大学 王雍君

在经济振兴成为国家和社会重大关切的当前背景下，今年的审计工作报告突出了“紧扣财政问题、服务经济大局”这个主线。财政审计依然作为核心模块，但更加强调从服务经济大局出发揭示问题，这是相较于以往报告的一个主要特色与亮点。

从经济视角揭示财政问题之所以特别重要，根本原因在于财政与经济的内在联系非常紧密。财政问题不是孤立的问题，而是足以对经济体系及其运行产生重大影响的全局性问题。财政资金是政府向经济体系注入的主要资源，这会带动社会资金和外资相应跟进，进而通过乘数效应对经济产生“四两拨千斤”的效应。说财政资金“牵一发而动全身”恰如其分。对经济恢复和发展而言，财政资金总额、结构和使用问题都是大问题，足以通过乘数效应放大对经济的影响。

审计报告很好地关注到了财政问题的三个核心层次：财政总额、财政配置（结构）和运营管理，每个层次的审计发现都点明了一系列突出问题。总额层面的审计发现包括预算账本边界不清与重复、收入虚构和延迟上缴，配置层面的审计发现包括转移支付和专项资金分配方法不科学、欠缺精准以及专项债挪用，管理层面的审计发现包括绩效评价指标设置、绩效监控、评价等级认定和结果运用方面的种种问题。

财政审计区分三个核心层次非常必要和重要，是总额的归总额、是配置的归配置、是运营的归运营。总额问题属于可持续性和可承受性问题。财政可持续性既是政府存在与机构运转、也是经济社会可持续发展的主要先决条件。为此，财政约束必须“硬化”，支出总额必须被有效控制；抵御内外因素冲击的能力必须持续加强，尤其是应对消费不足、出口下降等对财政收入的影响。

配置问题属于结构问题。对财政支出结构的审计关注，旨在合理保证公共支出的重点与优先性，能够准确反映国家战略重点和政府政策优先性。通俗地讲，就是保证“把钱花在刀刃上”，还要一并保证资金从低价值用途释放出来，转移到社会价值更高的用途。在财政困难仍未根本好转的情况下，这一点尤其重要，但着实不易，因为必须克服诸多充满挑战性的困难与障碍。配置难题在各个层面上都存在，包括政府整体层面、机构层面和项目层面，也包括一般公共预算、社会保险预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。

财政运营问题的核心是资金使用绩效，主要属于一线部门与机构的责任，涵盖从安排支出、向供应商购买到公共服务生产与交付的整个过程，链条很长，旨在保证公共支出与目标受益者紧密结合，以及保证支出使用对政策目标切实作出贡献。这两类运营问题通常归入“绩效管理”，包括绩效评价和结果运用。审计报告披露的审计发现，很大一部分属于这个层面。

中国是世界上少有的公共支出和预算大国。目前四本预算的支出总额超过50万亿元人民币，占GDP的比例超过45%。仅就公共财政的绝对规模和相对规模而言，加强财政审计以服务经济大局就显得特别重要。财政资金不会自动地、充分地和有效地发挥作用，除非其总额、配置和使用都受到有效约束与引导。约束与引导作用首先依赖良好的预算制度、程序和文件，但财政审计的作用也至关紧要，特别是在预算的主导作用尚不明显也不充分的情况下。

今年的审计报告披露兼顾了总额、配置和运营问题。每个层级都有重要的审计发现。这些审计发现把财政问题追溯到不同层级上，使我们能够了解和看清总额问题、配置问题和运营问题。从本质上讲，总额问题就是财政纪律松弛问题，应对办法是加强总额控制，包括强化预算限额制度和支出标准的应用；配置问题是优先性错位和重点模糊问题，应对办法是加强预算程序和预算文件的“宏观指导”功能；运营问题是经济性（资金节约）、投入产出效率和成本有效性问题，应对办法是加强3E审计和绩效管理。

审计发现区分总额、配置和运营问题，表明财政审计服务经济大局的意识、功能和作用进一步强化。审计是国家治理的重要一环，而经济治理又是国家治理的关键方面。鉴于攸关生存和发展，经济政策是最重要的政府政策和公共政策。然而，经济政策无法脱离财政政策发挥作用，因为财政政策既是经济政策的一个重要分支，也是促进经济政策目标的核心工具。经济政策和财政政策都涉及花钱，因此必须与政府预算程序紧密衔接。预算程序之外制定政策应予避免，因为这会导致政策制定不顾及“需要花多少钱”和“有多少钱可花”，进而招致不现实的政策；还会削弱政策目标对预算制定的约束与引导作用，诱使预算过程的注意力从政策目标上移开，移向为花钱而花钱。

审计报告在紧扣财政总额、配置和运营问题的同时，也一并紧扣预算问题，可谓切中要害。许多问题都是预算问题派生的，包括审计报告提到的隐性债务问题、违规组织和返还财政收入问题，以及国企垫资和兜底回购问题。总的来说，预算是个“纲”，“纲举目张”。紧扣预算问题，也就紧扣了财政问题；紧扣了财政问题，也就紧扣了服务经济大局；紧扣了服务经济大局，也就紧扣了国家治理；紧扣了国家治理，也就鲜明地反映了国家审计的重要作用。

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